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国有企业人事代理制度的新制度经济学解析

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  [摘要] 本文从新制度经济学视角探讨人事代理制度产生的原因,以及新制度经济学与人事代理制度的关系、人事代理制度的路径依赖等问题,以期为完善国有企业人事代理的理论和实务提供一些启示。
  [关键词] 人事代理人事代理制度新制度经济学
  社会主义市场经济、现代企业制度要求人力资源要用市场机制进行配置,要通过人才市场实现个单位人事管理与社会的接轨,实现人才管理和人才使用的接轨。人事代理制度就是适应这一要求而产生的一种新型人事管理制度。它原本是针对事业单位,指政府人事部门所属的人才交流机构,按一定的法律程序或政策规定,本着充分尊重单位自主用人、个人自主择业的原则,接受用人单位或个人委托,通过契约形式,以代理为手段,为其提供人事关系托管、档案保管、工资核定、职称评定、人才招聘、人才素质测评等相关业务服务。国有企业现正在借鉴这种管理方式,去实现企业人力资源的使用和所有相分离。
  2003年12月,全国人才大会召开,通过了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》,把实施人才强国战略提到了前所未有的高度,其中明确的要求“遵循市场规律,进一步发挥用人单位人才的市场主体作用”、“引导国有企事业单位转换用人机制”、“促进人才的合理流动”、“发展人事代理业务……”目前,学术界关于人事代理制度的研究主要集中于实践经验总结上,有关的理论探讨比较少。本文尝试用新制度经济学的理论和分析方法,对人事代理制度的产生原因,新制度经济学与人事代理制度的关系,以及人事代理制度的路径依赖等问题进行一些思考和分析。
  
  一、国有企业人事代理的起因以及人事代理制度的功能
  
  1.国有企业人事代理的起因。国有企业一直实行的是个人紧密依附单位并具有强烈隶属关系的传统用人制度,这种用人制度,使单位在人事管理的方式上偏重于对职工的约束和安排;职工对单位有被动的依赖性,甚至终身依附于单位,由单位负责工作安排、生活福利等一切事情。这种传统的用人制度造成人员能进不能出、人员结构僵化和人才为单位所有等弊端,制约了人才效益的最大发挥。
  随着社会主义市场经济体制的建立,国有企业的人事管理改革日显迫切。国有企业改革面临的突出问题之一就是“人”的问题,以往针对人事制度的改革,比如岗位聘用制等,对促进人员合理流动、优化企业员工队伍起到一定的作用。但受计划经济体制和传统人事管理制度的影响,仍然存在着“出口不畅”、人员难以流动等困难。例如,难以转递一些离职人员的人事档案,或企业不再聘用的员工由于档案、住房等问题而滞留在企业等。此外,重组改制形成了国有企业人才资源配置与开发的真空期:流动人员不知道流动后如何处理相关的社会保险、档案和户籍关系,用人单位对那些企业需要的人才也没有灵活的管理方式。
  在这样的背景下,国有企业希望建立与市场经济体制和现代企业制度相适应的人事管理体制,解决人员的“进口”、“出口”不畅通的难题,更好的参与市场竞争。一些大型的国有企业借鉴社会人才市场的业务,将人事代理引入到企业,主要做法是:企业委托国家有关部门批准的人才中介服务机构,根据国家人事法规政策,在尊重单位用人自主权和个人择业自主权的条件下,为其代办有关人事关系管理的业务。其核心是实现人事关系管理与人员使用的分离,变“单位人”为“社会人”,以促进人员的合理流动。这样的人才中介服务机构,可以是社会性质的也可以是单位内部获得国家资质的人才交流部门(这样的部门同时也是企业的职能部门,如企业的人力资源开发中心)。
  2.人事代理制度的功能。D·诺斯认为,影响制度安排的因素是多样的,当预期的净收益超过预期的成本时,一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时,我们才可望发现改变现有制度的企图。根据诺斯的理论,制度安排的形式,从纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都由可能,其决定因素在于个人和制度安排者的收益成本对比。对于国有企业而言,制度的创新一般是自上而下的,体现了较多“控制”的色彩而非自愿。同样,实践中的人事代理制度是国有企业在比较了自己的收益和成本之后选择的结果。人事代理制度的设计实施中,主要有以下功能:
  (1)降低人事管理的交易成本。人事代理提供了对人事事务的社会化管理,可以为企业减少许多不必要的负担(如内部机构、编制、经费、管理等)。(2)促进企业人才合理流动,实现人力资源优化配置。在激烈的市场竞争中,国有企业需要解决冗员与人才的结构性短缺的矛盾;需要改革企业的人事管理体制与用人机制,使之与市场经济体制相适应。人事代理制度为人才的流动提供了畅通的“进口”和“出口”,使企业在目前国家的人事管理政策尚未配套、人才服务机构还不完善的情况下,充当了人力资源优化配置的缓冲工具。(3)能更好的实现对员工的激励。国有企业传统的选人用人机制中,人才缺乏合理的流动,缺乏有效的竞争与激励。人事代理制度下,人才流动机制得以形成:员工的“所有权”在人事代理机构,“用人权”在企业,人事代理机构托管人事关系和人事档案。企业解聘的人员回到人事代理机构,在他们的服务下可以找到别的岗位。在这样的用人机制下,对员工的激励可以有效的实现。
  
  二、国有企业人事代理制度的组成和实施效果评价
  
  1.国有企业人事代理的制度解析。新制度经济学认为,制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束、和实施机制所构成。这三个部分就是制度构成的基本要素。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的,具有持久的生命力,并构成代代相传文化的一部分。它包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。正式约束是人们有意识创造的一系列政策法规,用以约束人们的行为。正式约束只有在与非正式约束相容的情况下,才可能发挥作用。我们用新制度经济学关于制度构成的理论,对国有企业人事代理制度的内在机制进行分析,会发现人事代理制度也可以分解为这几个部分:正式的人事代理制度(在企业中表现为人事代理制度的具体规定和其他人事管理制度)与非正式的人事代理制度(国有企业传统的人事管理文化、企业文化等)。
  正式的人事代理制度指企业围绕人事管理事务的社会化管理而建立的一系列的规章制度,涵盖了人事代理的实施程序、业务内容、代理机构与被代理个体之间的权利义务关系等,以书面规则的形式规定了人事代理的行为规范和工作体系约束了人事代理行为,带有强制性。目前国有企业实行的人事代理制度主要由以下几方面内容组成:人事代理的执行机构和执行对象,也就是由谁来对谁实行人事代理;人事代理的业务范围;双方的权利和义务。
  而非正式的人事代理制度指企业内对人事管理的无形约束,它具有软约束和非强制性的特点。这个无形约束不仅来源于企业传统的管理文化、员工的价值观念,还与企业的行业背景、发展历史密切相关。比如,许多国有企业提出“职工要转变就业观念”,就业观念就是一种非正式约束。目前非正式的人事代理制度基本还是非正式人事管理制度的持续。在国有企业传统的人事管理模式下,权力是高度集中的,一方面人事制度上集中统一管理,统包统分,组织说了算,个人没有择业权利;另一方面,国有企业在长期计划经济体制下形成的“小社会”模式造成员工一旦脱离企业就难以生存,形成了员工对于企业的强烈的依附意识。在国有企业中进行人事制度的改革历来都是困难重重的。关于这一点,我们可以用新制度经济学中正式约束必须要与非正式约束相容的原理来解释。
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