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浅析村民自治与乡政管理的关系

减小字体 增大字体 作者:佚名    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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村民自治发端于20世纪80年代初期,随着人民公社制度的解体而迅速普及,成为具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。但随着村民自治的逐步深化,它与现有政治体制的结构性矛盾日益突出,在村民自治的实践过程中出现了国家行政权力与村民自治权利的冲突。如何在国家有效控制管理农村社会和村民自治的张力中达到平衡,是目前亟待解决的问题。本文试图从理论、制度和实际运行的角度对村民自治与乡政管理的关系进行反思和梳理,以求从三者的动态平衡中来重构村民自治与乡政管理的关系。

一、指导现行制度设计的理论遭遇误解

所谓制度,就是一个社会的游戏规则;更规范地说,它们是决定人们的相互关系而人为设计的制约。① 任何一项制度的设计与建立,都需要有一定的理论来指导或支撑。没有理论依据的制度是没有灵魂的,是得不到社会认可并实施下去的。正式的制度会以法律、法规的形式确定下来。

村民自治作为一项政治制度,它得到了国家在法律上的肯定。但是在村民自治的发展过程中一直存在着一个难题,就是村民委员会与乡镇政府的关系问题,亦即村民自治权与乡政管理权的关系问题。我国现行宪法规定:“村民委员会是基层群众性自治组织”,可见,村民自治不在国家政权体系范围内。但是,国家政权是必须要深入到政治、经济、社会、生活各方面的,当然也包括社会最基层。乡镇管理权就是国家政权的末梢。因此,村民自治在立法上就存在着一个理论误区,即认为村民自治就是农村基层的事务全部应由村民自己来治理,忽视了国家政权在农村最基层组织中的作用,漠视了乡政管理权的覆盖和发挥。其实,农村基层的许多事务并不全是村民自己的事情,而是属于国家的公共事务。从纯理性的角度来呼吁脱离现实的国家民主化是不可行的。从理论上来讲,乡政管理代表国家的利益,以国家的名义运用公共权力,属于国家政权范畴;村民自治主要反映和表达集体与村民的意愿和要求,属于社会权利场域。它们二者在实质上反映的是国家与社会的关系。很明显,我国村民自治制度的设计误解了国家与社会关系理论,没有正确处理好国家与社会的关系,于是对村民自治与乡政管理也没有作出一个科学的定位。

国家是人类社会发展到一定历史阶段的产物,是指“在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的总体”②。它反映的是社会共同体对共同秩序的要求并强调其管理的政治性、阶级性和强制性。而所谓社会是指“在该国领土范围内的居民及其群体的非国家组织和关系的总和”③。它是一种自然状态,强调的是社会成员相互之间的自愿性、约束性和依赖性。在国家产生之前,人们通过契约而结成社会共同体,所有的人共同行使治理社会的基本权利,通过这种自治来达到一种有序的共同生活。这一历史时期被西方学者称之为真正意义上的社会自治。而自国家产生并居于社会之上以来,社会自治已不能解决社会成员及其群体间的重大利益冲突,而必须通过国家的强制力予以解决。这时,国家与社会被置于对立的两极。在国家干预下,自治就不可能是真正的社会自治,而只是以一种国家统治范围内的治理模式而存在,反映的是国家与社会的某种分权,并且只能是一种国家政权内的分权。国家与社会的关系实质上是社会经济基础与政治上层建筑这一基本矛盾的根本体现。当城市经济逐渐演变为资本主义

我国的村民自治从理论上属于国家权力向社会权利的回归,不属于国家政权体系的范畴。因此,有不少人认为,村民自治就是“广大农民在基层社会生活中不再依赖于国家和集体组织管理,而是实行自己的事情自己管理,做到村民事务自我管理,自我教育,自我服务”④,不需要乡镇政府权力的介入,乡镇政府仅以管理的“局外人”身份去“指导”村民自治。这正是对国家与社会关系理论认识偏差的体现。

传统中国长期受封建专制统治,统治者拥有绝对权力,整个国家完全受国家政权的专制控制。但“王权不下县”,乡村社会与农民一直处于政治边缘,皇帝权力或中央权力从未直接深入到乡村社会,使中国传统乡村社会呈现一盘散沙状态。到民国时期,采取了地方自治的政治模式,试图以地方自治来整合乡村社会。此时,虽然开始了国家权力下乡的历史进程,但并没有在广大的农村地区建构起政权组织体系,无论是权力集中能力还是权力渗透能力都十分脆弱,农村地区依然处在失控状态。⑤ 新中国成立后,中国共产党通过土地革命结束了乡村社会一盘散沙的局面,开始了对农村地区的政治整合。通过人民公社化运动,达到了国家组织力量对中国基层社会的严密控制,政府以一种前所未有的方式渗入社会各个角落。⑥ 随着经济体制的变迁以及社会意识形态的转换,农民的民主意识逐步增强,要求国家权力退出对乡村社会的全能控制,要求获得社会自治权,且出现了自治性的村民委员会组织。为了弥补此时的“制度真空”,国家通过立法,从制度上承认了村民自治,但这并不意味着乡政管理权的退出,村民自治权的发挥体现的只是国家与社会的分权。在中国社会发展的现阶段,农村的现代化在国家发展战略和民族复兴过程中举足轻重。而农村现代化的实现需要国家的干预和帮助,在村民行使自治权实现自我管理的过程中需要有乡镇政府的指导与支持,需要乡政管理权的渗入。在中国现实背景下,单纯地强调村民自治是不合适的。在走向现代化的当代中国,乡政管理对农村社会的改造和推动是非常必要的,离开乡镇政府的指导,村民自治很难有效运作,而且容易受利益驱动成为超越国家法律的村民自治。国家与社会的关系是相互制约与合作的,分权正是这一理性关系的直接体现。根据这一理论,村民自治与乡政管理应该是相互制约和彼此合作的,并且应在法律制度中明确界定权力和权利的界限,而不应是村民自治权利排斥乡政管理权力,国家事务或政府事务与农村自治事务全由村委会承担,乡镇政府处于“局外人”位置。我国村民自治源于农民自发行动而导致理论准备不充分,缺乏有力的科学理论支撑,村民自治与乡政管理的关系也就没能在法律制度中得到合理的界定,而法律制度的不完善又导致了村民自治与乡政管理的关系在现实中的实践状况与制度安排相冲突。

二、现行制度与实际运行存在误差

制度的存在是为了更好地规范现实生活。因此,制度能否得到有效的贯彻执行就成为影响制度存在意义的关键。在实际运行中,制度常常存在着与现实的矛盾冲突。一般而言,制度得不到执行的原因主要有二:一是人们法制意识淡薄。人们没有深刻地理

村民自治制度中对村民自治与乡政管理关系的规定在指导实践中也存在着制度与现实的冲突。村民自治是通过村民委员会来实现的,因此村民自治权利与乡政管理权力的关系体现在实践中就是村民委员会与乡镇政府的关系。对于乡镇政府与村民委员会的关系,现行《村民委员会组织法》第五条作出了原则性的规定:“乡、民族乡、镇的政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这种法律定位的立法考虑是改变过去乡镇政权直接指导和干预农村、村民事务的做法,转变乡镇政府的职能,把属于村民自己的事务交给村民自己解决。但就这一法律制度而言,村民委员会与乡镇政府的关系是粗略而原则化的。⑦ 从实际工作来考虑,对乡镇政府和村民委员会的职责权限范围缺乏明确而具体的规定,使得乡镇政府管

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