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转型社会“制度性风险”的治理

减小字体 增大字体 作者:张玉    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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转型社会由于经济、政治、文化、生态等构成要素的非均衡发展,使得“结构性风险”作为一种既定的社会存在,成为政府治理的主要对象。通常,我们把基于社会发展各影响因子的评价权重和转型经济结构的制约而使治理“结构性风险”的制度需求体现为制度构建性缺位的现象,称为制度的内部性风险。具体包括因生存保障制度、社会控制制度、社会舆情反馈制度缺位等引发的各种显性或隐性的风险。把基于主体利益选择和主观认识偏好的制约,而使治理“结构性风险”的制度需求体现为制度实施性错位的现象,称为制度的外部性风险。具体包括因经济健康发展制度、社会公平制度、社会安全制度实施错位等引发的各类显性或隐性风险。政府制度性风险治理的逻辑演进,就是政府不断通过自身的制度创新来克服“结构性风险”和扬弃“制度性风险”的发展过程。

(一)制度性风险治理的公共利益理论

制度内部性风险的存在,表明政府在治理结构性风险的制度构建中,在整体上偏重于经济制度的构建,以为只要建构起促进经济增长的经济制度,就能克服社会转型的结构性风险;制度外部性风险的存在,表明政府在治理结构性风险的制度构建中,以“理性经济人”的部门利益和集团利益替代公共利益,从而发生制度实施的目标错位。反思制度性风险的成因及其治理进程,必然引发人们去重新思考构建制度秩序的公共价值基础——公共利益。迄今为止,公共利益存在三大研究视角:其一是公共利益的行政理性主义视角。它不能解释政府制度构建的合法性与公共性。行政理想主义是研究“公共利益”的第二类视角,这种观点只会产生绝对的权力或绝对的腐败。公共利益的现实主义,是研究公共利益的第三类研究视角。

制度性风险治理的公共利益理论向我们昭示了:克服制度性风险的捷径在于使制度生成的价值基础,建立在“公共利益”之上。但是,由于它们更多的是从理论预设的逻辑推演上进行分析,没有解释通过何种具体路径和制度安排,将理论的“公共利益”变为具体的实践结果。从而,使其研究成果止步于理性的反思。

(二)制度性风险治理的街头官僚理论

以李普斯基和斯科特为代表的街头官僚理论,在考察以公共利益的普适性作为制度构建的价值基础时指出,围绕“公共利益”而构建的制度安排是克服制度性风险的前提。但最终的落实则不取决于理性的反思,而是基层政府机关工作人员的政策执行。这是因为:基层政府机关工作人员作为最基层、最前线的“街头官僚”,他们依据政府的制度安排,控制和管理着众多的公共资源,其对公民的惩罚和奖励(如公共安全事故惩治与救济的决定、房屋拆迁关于接受补偿申请的决定),将会影响许多公民的生活福利,“导致非常严重的行政过程的不平等”。“政治家和高级公共管理者制定的政策能否最终实现,取决于街头官僚如何执行”。

从具体的政策执行看,由于官僚制存在事权与财权的不完全对称性,导致街头官僚相对于所应完成的任务来说,保障任务完成的配套性资源不足,容易产生“公众公共服务需求的增加与街头官僚机构所拥有的公共资源呈反比例关系”的现象。又由于街头官僚机构的任务目标比较模糊,服务对象不固定,所以,上级政府很难对其绩效进行具体测量。其结果是,街头官僚通常忽略公众的需求,在政策执行中不尊重下层公民,滥用职权,从而产生“制度性风险”。

斯科特提出,扬弃街头官僚自由裁量权随意化的制度性风险,在于对街头官僚政策执行的过程实行必要的程序制约、层级制衡、政策管制和司法问责。

(三)制度性风险治理的目标多中心生成理论

以奥斯特罗姆为代表的民主行政范式认为,官僚制理论(无论是韦伯式理论还是街头官僚理论)都是以单中心的官僚制政府组织机构(含决策和执行)来治理转型社会的“结构性风险”,这种单一路径不仅会削弱行政系统对结构性风险多样性与复杂性的识别能力,而且会进一步降低官僚制的制度绩效,产生新的“制度性风险”。事实上,“在实现公共利益的过程中,官僚制常常使议会所体现的民主政治行政化,即议会所代表的公共意志服从于官僚集团的行政意志。”扬弃官僚制模式的“制度性风险”,应当遵循地方自治和民主决策的多中心治理原则。但是,奥斯特洛姆分权自治的正面理论有些过于武断。政府规模过小,有可能导致政府无法有效地提供公共物品和公共服务,从而产生制度构建缺位的内部性风险;而过于强调政府的分权和自治,则可能导致无序的地方主义,产生制度实施错位的外部性风险。

(四)构建制度性风险治理的“区别式组织”路径

从行政一元管理的制度构建走向公共治理的制度创新,是社会发展的必然选择。就当代中国的社会转型而言,虽然以官僚制为基础的制度安排存在许多弊端,但是,官僚制也是迄今为止,被行政实践证明是最有效率的政府组织形式。当今世界“政府再造”的路径是从威尔逊一韦伯组织建构走向治理主义的民主行政,其实质是对官僚制组织形式的扬弃与补充。

据此,我们认为,当代中国消解“制度性风险”的具体路径,不是要抛弃官僚制在实现公共利益中的核心地位,而是要在“弃官僚制”与“立官僚制”的有机统一中,构建兼具制度目标生成和制度执行绩效的“区别式组织”治理模式。

具体说来,由于制度绩效的实现过程体现为制度经由特定的政策路径,转化为政府公务员的行政实践过程。因此兼具程序合理与结果合理的“区别式组织”治理模式的现实生成,就取决于以特定行政机构为依托的“行政程序运行的自由裁量度”和“公共评价与行政评价结果基本一致的自由裁量度”两大维度的制约。

(作者单位:华南农业大学公共管理学院,原题《转型社会“制度性风险”治理的理论演进及其路径选择》,胡荣荣摘)

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