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国际视野下公共管理改革的困境与社会组织的前沿探析

减小字体 增大字体 作者:吴 涛    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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在以提高政府效率,缩小政府规模和放松规制为特点的全球公共管理改革中,社会组织开始在这场全球化、信息化的改革中发挥越来越重要的作用。在国际视野中,就社会组织的进行前瞻性的探析,迫切需要将社会组织与国际视野下的公共管理改革联系起来,进行多角度与多路径的理论分析。本文拟在探讨国际视野下公共管理改革的困境上,追踪国外相关研究的最新发展,以资源整合、公民参与与公共政策为主线对公共管理改革视野下的社会组织的功能进行前瞻性的分析:包括民意沟通与提升公共性,培养现代公民的素质,激发社会与个体的潜能,推进组织的全面发展,强化公共政策能力,善用公共管理的交易成本等。

、国际视野下公共管理改革的困境:

资源整合、公民参与与公共政策

在传统的科层官僚体制向信息化、网络化、扁平化的现代管理过渡的历史进程中,单靠传统的行政资源和政治资源,依赖原来的管理方式已经不能维持有效的管理,公共管理本身面临着巨大的挑战。具体而言,公共管理改革主要面临着如下几个困境:

1.资源整合与网络沟通

现代公共管理的突出特征在于重视政府组织与社会组织之间的组织性构建关系,其目的就是使作为政策制定者的政府组织与作为政策对象的社会组织之间具有可以紧密联系的环境调适力。有学者认为,社会资源的整合无论是通过政府组织的内外机构,还是通过网络式的社会组织,从本质上需要建立组织性的互动关系。另一方面,基于信息交换的需求和资源交换的相互依赖,政府组织和施政对象之间存有强烈的诱因来构建互动性的网络状沟通渠道。因此,从组织发展的角度来看,这种互动性的网络状沟通渠道是国家权力与社会权力者两大社会基础权力互动结果的延展和必然,在互动与沟通的过程中,靠着互动机制的建立,各类公共事务的参与主体可以通过有利于信息对称的务实参与,突破传统上公共管理的囚徒困境,达到资源的有效利用。

从传统的公共管理来看,高度官僚制的政府组织易导致僵化的协调沟通不良,信息滞后,不重视政府与民众之间的沟通与了解以争取政策对象的认同,更难以高度整合政治社会的资源,充分运用社会的力量因势利导,极易造成公共管理于公共政策过程中政府部门与社会组织的分割与分裂。另一方面,政府组织与社会组织在互动的过程中,立足于不同的利益考量和立场,以及对公共事务认知的差距,也极易造成政府组织与民众之间无法形成唇齿相依的工作团队。

2.组织文化的僵化与组织效率的下降

从组织文化的角度深入探讨,可以发现在传统官僚制的政府组织架构下,表面符合理性的要求,实质上却易出现违反政府功能和政府目的的悖论,西方公共管理学者曾从多个层面做过细致的分析,大致可以归纳有如下几点:紧密组合:层级分明的决策体系是由极少数领导者决定组织的目标,由大多数下级人员执行目标,强调严密森严的等级制度,奖惩大权为上级掌握,下级严格依命令行事,容易发生信息传达及沟通的不畅,分散组织整体达到目标、解决问题、适应变局的能力。2.机械理性的工具化理念:政府组织的传统思维认为人是受组织控制、被动的对象,仅扮演相关行政法规所设定的角色和职务关系,易剥夺组织内个体内省创新的潜能,妨碍人员积极主动的学习能力。3.经济理性:传统的政府层级型组织将人视为经济理性人,组织视个人为达到组织目的的工具,忽略人作为个体的理想与追求,易导致组织内人与人间彼此只关注角色关系的互动,注重外在报酬的追求而忽略内在价值的重要,组织又无法为个体提供有效的归属感,将使人丧失人性道德的主体与自我反省的能力。由此可见,公共管理改革的过程中,面对传统政府组织所处的科技迅猛发展,挑战与问题凸显的现代环境,难以应对和有效解决层出不穷的现实问题。

3.公民素质的提升

从作为施政对象的最终个体——公民来看,学术意义上的公民探讨是将公民视为一个对其生活的社区、城市、国家有着强烈认同感的个体,从公共管理与公共政策的角度而言,一位积极的公民会主动地参与公共事务,乐意与他人建立友好的关系。也有学者论道,积极的公民认为在一个互助的体系中,帮助别人、为人服务就是帮助自己,在公共事务的处理上,他能提供有效率的、有创意的、弹性的、人性化的方式,虽然法律并未规定他负有这些义务,可是他坚持认为这就是他的责任。也有学者进一步分析认为,在自然的社会化状态中,从婴儿成长到成人的过程中,在社会中的人其发展的基本倾向是从被动到主动、从依赖到独立、从有限的行为范畴到较大的行为范畴、从志趣肤浅到志趣深刻、从短视近利到从长计议、从下属地位到平行地位或上级地位,这些人格的每一个侧面的发展,共同构成了更健全的成人人格的成长;相反的,在政府组织外在强压式的环境主导下,大多数组织中的个体对他们的工作都没什么自主权,他们被要求必须依赖、顺从,甚至他们的反应也受到限制。在这种环境中,个体正常的成长和发展机会受到束缚,这些挫折与苦闷对于个体的人格特质会产生负面的影响,影响良性的组织与个体互动。

4.公民参与的瓶颈与行政效率

一个成熟的政治体系是一个行政能力职业化、行政组织结构专业化、大众积极参与的体系。且这种参与还必须是主动的积极参与和对公共政策的理性回应。有学者认为,公民参与公共政策的制定过程,会增加民众对于政府政策的支持,但这些都必须建立在公民具备一定的热情与参政素质的基础上,必须促使社会可以培养出成熟理性、热忱积极、专业前瞻的个体,而这种因素的欠缺正是公共管理改革所必须面对的现实问题之一。

5.经济资源的弱化

从社会经济资源的创造者——企业的层面来看,单个企业与单个企业之间会形成资源丰富的网络群,单个社会组织的发展必须建立在组织之间界面整合的基础上。但问题在于实践中单个企业在互动的过程中,经常被认为彼此为其生存或发展的威胁,利润的导向与信息的失衡会使得企业领导层的协调难度增加,而此时传统意义上的政府组织却在市场中看不见的手的作用下倍感无从下手,丧失主动权。另一方面,激烈而无次序的竞争易导致企业之间实质的敌视与封闭,造成在环境变量不断变化的现实环境中丧失重要的商业机遇,弱化经济资本的社会整合。

二、公共管理改革视野下的社会组织的前沿探析

在公共管理改革面临着外部环境和内部结构的变化的过程中,社会组织作为一种传统行政管理主体之外的一种新的行政管理主体形式,成为公共管理改革的主要变量,在公共管理中发挥了越来越重要的作用。尤其是在我国经济体制转轨的背景下,公共管理改革呈现出以提高政府效率,缩小政府规模和放松规制为特点,社会组织等一些非政府的公共机构在公共管理改革中的作用尤其需要重视和研究。笔者认为,社会组织由于具有民间性、多元性、范围广泛性以及灵活性等特点,对从统治到治理的改革中,可以着重发挥以下六个方面的功能。

1.民意沟通与提升公共性

有效的社会组织和成熟的社会组织网络可以高效率地拉近政府与人民之间的距离,从而积极促使政府以更有效率和民主参与的精神来进行公共管理与公共政策活动。特别是社会组织提供了公共精神的创造与公共服务的途径,在与公共利益相关的活动上扮演了相当有效的媒介。西方现代公共管理的经验表明,一个社会能够透过社会组织持续的维护好公共利益,积极发展和达到公共目标,呈现出民意沟通的良性互动。尽管社会组织与公共部门相比,前者缺乏建立于公共权力之上的公权力支点,后者则依托于强大的公共权力基石,但两者的关系十分密切,从整个社会的角度而言,两者相辅相成的共同为促进社会福祉和公民生活的

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