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金融消费者保护散论

减小字体 增大字体 作者:管斌    来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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在美国次贷危机( Subprime Lending Crisis)引发的金融海啸中,大如雷曼兄弟投资银行这样的百年老店、小如“迷你雷曼债券”( Lehman Mini - bonds)案中的普罗大众,都难逃劫难。覆巢之下,焉有完卵,全球金融市场无最大赢家,只有最小输家。“在一个既主张进行保护又主张消费的社会文明里,对消费者的保护应当是立法者关注的所有问题的焦点。”在中国,保护金融消费者,以最大限度地抵御金融风险乃至金融危机,并促进金融发展,已势在必行

一、发达国家金融消费者保护的法治实践

自20世纪60年代始,随着经济发展和信用消费等消费形式的普及、消费者保护运动和法律观念的发展,保护存款人、中小投资者、投保人等金融消费者的利益日益成为各国金融立法关注的重点。美国70年代就颁布了很多保护金融消费者的法律,如1969年的《诚实贷款法》( Truth in Lending Act)、1974年的《公平贷款法》( Fair Housing Act)、1976年修正的《信贷机会均等法》( Equal Credit Opportunity Act)、1977年的《社区再投资法》( Communitv Rein-vestment Act)等等。对信用交易中消费者加以保护,是美国消费者保护立法的主要内容。

20世纪90年代后半期以来,对金融消费者进行保护深入到金融监管的体制设计和改造之中。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”( Twin - peaks)理论,认为金融监管存在两个并行目标,一是审慎监管,旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定,防止发生系统性危机或金融市场崩溃;二是保护消费者权利,通过对金融机构经营行为的监管防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。应根据监管目标的不同设立两个监管机构,分别作为审慎监管者和金融消费者权利的保护者,行使专业化监管职能。同时期的一些国家也纷纷以消费者权利保护为导向进行金融监管体制的重构。如1997年澳大利亚设立专门的审慎监管局( APRA)和证券投资委员会(ASIC)。

1986年,撒切尔夫人点燃了英国金融“大爆炸”,通过打破金融行业限制促进自由化和创新,使得金融体系在各方面发生了巨变。但1986年《金融服务法》过度强调自律管理、忽视对消费者的应有保护,金融市场上发生了保险公司拒付保险金等大量侵害金融消费者的事件,对市场发展极其不利,引起立法者的关注。2000年《金融服务与市场法》第一次在法律中规定增强市场信心、提高公众认知、保护消费者、减少金融犯罪等四大监管目标,并在确认消费者保护基础上增加了大量保护消费者权益的私法规范,包括金融机构销售劝诱等行为规范、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等。

自1996年始,日本师法英国进行金融“大爆炸”改革以来,由于没有金融消费者保护立法相匹配,许多金融法律规范被金融机构钻了空子,使金融市场出现了一些游离于法律之外的商品,大量金融消费者受害事件在日本重演,这促使立法者开始重视对消费者权益的保护。这种变化主要反映在2001年颁布的《金融商品销售法》和2006年的《金融商品交易法》当中,它们都特别规定了金融机构在销售各类金融商品过程中对顾客的劝诱和销售行为规范。

加拿大金融体制改革以消费者保护为指导原则。1999年6月,政府发布的《改革加拿大金融部门:未来框架》提出,提高消费者地位,在金融服务领域保护消费者,并在2001年根据《金融消费者管理局法》( Financial Consumer A.gency of Canada Act)成立了金融消费者管理局( Financial Consumer Agency of Canada, FCAC),专门负责金融消费者的保护工作。

特别指出的是,美国次贷危机表明,即使很早就关注金融消费者保护问题,但是如果这种保护存在漏洞,也会令整个金融大厦瞬间倒塌。提升美国在全球的市场份额和竞争地位,只是金融监管的一项目标,它不应牺牲金融监管的一些基础价值,首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益。20世纪80年代以来,美国通过立法修订大大削减了银行业的经营管制措施:1980年的《存款机构放松监管和货币控制法》( Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act)取消了对金融机构的利率监管;1982年的《加恩一圣日尔曼法》(Garn -St. Germain Depository Institutions Act)开始力Ⅱ强对银行和其他存款机构的统一化规范;1987年的《银行公平竞争法》( Competitive Equality Banking Act)突破分业限制,商业银行获准涉足证券投资等非传统银行业务;特别是1999年《金融服务与现代化法案》的出台,彻底结束了1933年《格拉斯一斯蒂格尔法案》下的金融分业经营监管措施;1980年《存款机构放松监管和货币控制法》允许存款机构向消费者发放浮动利率抵押贷款、较短期商业和消费者贷款;1982年《可选择抵押贷款平价法》( Alternative Mortgage Transactions Parity Act),为次级抵押贷款业务的开展扫清制度障碍。应承认的是,美国对银行贷款业务的放松监管,使商业银行等贷款机构能开发出包括次级抵押贷款在内的更多创新产品,促使银行产业迅速发展,最终使美国金融市场成为全球最为强大和最具流动性的市场。问题在于,这些法律在放松监管的同时,却忽视或漠视了金融消费者的保护:《贷款真实法案》等法律对贷款机构规定了信息披露义务,却没有考虑到借款人其实缺乏足够的专业知识理解那些复杂的贷款条件;《平等信贷机会法》和《公平住宅法》等法律禁止贷款机构的交易歧视行为机构( ei using Act),但对于贷款机构是否存在违规行为的证明责任却要由无法了解内部放贷标准的借款人来承担;《房屋所有权保护法》等法律严格限制贷款利率水平以保护借款人,但要求借款人能够自己判断贷款机构是否存在违反规定收受高额费率的情形。它们面对各种各样的掠夺性贷款行为( predatory lending)无能为力:包括未要求贷款人披露贷款的实际成本、未明确禁止贷款人收取不当超额费用、未规定贷款人在应当根据借款人的还款能力水平提供贷款、未禁止翻转贷款、未就贷款的欺诈和虚假陈述行为规定法律责任、未禁止预付罚金、未禁止大额尾付贷款业务等等。特别是,《房屋所有权保护法》的适用条件限制过多,这使得大部分次级抵押贷款业务游离于该法强制性规范的调整范围之外。结果,许多贷款经纪人纷纷降低“门槛”,对那些信用评级为次级的公众提供贷款,一些没有资格或无偿还能力的消费者进入住房贷款市场,“三无”(无首付、无文件、无保证)贷款大量出现。随着美联储自2006年以来的连续17次加息,房价开始下跌,购房者难以将房屋出售或通过抵押获得融资,公众的还款能力大大削弱,大量的次贷借款人因无力还款而被迫放弃房屋的抵押回赎权( foreclosure)、甚至申请破产。美国金融监管制度忽视了对消费者的应有保护,纵容了金融机构的各类市场滥用行为( market abuse),最终引发了系统性的金融危机。

痛定思痛,美国终于认识到:一味地追求金融机构的利润最大化、对金融消费者利益保护的不足,是酿成次贷危机的原因之一。保护金融消费者是金融监管的应有之义。2009年3月,财政部发布了《金融监管改革白皮书》,针对现行金融监管体制的弊病提出了系统性的改革方案。该改革方案除了强调完善和加强对金融机构和金融市场的通常监管思路以外,特别指出监管制度应重视对消费者的保护,相关的改革措施包括通过立法成立消费者金融保护署( Consumer Financial Protection Agency, CFPA)、向消费者提供透明的、简明扼要和公平的交易信息等完善消费者保护立法的内容。随后,有关金融消费者保护的立法及相关活动陆续展开:5月22日,国会通过了《信

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