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我国农村人口流动与乡村治理相关性研究

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  摘要:中国改革开放30年,我国农村面貌也发生翻天覆地的变化:从人民公社化到实行家庭联产承包责任制,从1987年农村实行村民自治,到20世纪90年代出现蔚为壮观的人口流动,形成具有中国特色的“民工潮”,这在促进乡村政治文明发展的同时,在一定程度上反而使得乡村发展陷入一种治理性困境。本文对当前农村人口流动背景下乡村治理困境的现状及原因进行了分析,并在此基础上,提出了一系列诸如制度创新、组织建设、教育投入等方面的解决对策。
  关键词:人口流动;乡村治理、制度创新
  中图分类号:C912.82文献标识码:A文章编号:1003-949X(2008)-12-0021-02
  
  乡村治理作为一个概念,在1990年代末开始被国内学界使用,不久即流行起来。具体地说,当代中国乡村治理研究的兴起,与人民公社解体和村民自治的推行有关。人民公社解体后,如何重组中国农村基层社会,成为各界十分关注的问题。到1980年代末,推行村民自治已经成为各方面的共识。如何具体实施村民自治,在实施村民自治的过程中,如何解决可能出现的各种情况,就不仅成为政策部门迫在眉睫需要面对的问题,而且成为学界的理想研究课题。在这个背景下,1990年代,国内以从事政治学教学和研究为主的一批学者开始关注村民自治,并进入农村第一线,研究村民自治制度在农村实践的过程与机制,从而较好地将理论与实践结合在了一起。
  
  一、农村人口流动视阈下乡村治理实态
  
  流动是一个社会发展的重要变量。从宏观上讲,流动促使我国经济结构逐步协调和优化、国民经济快速发展;微观上讲,流动促使了农民现代性的生长、社会地位的提升和公民文化的形成。但是,流动带给国家、社会及农民个人的积极效用在很大层面上却又具有非均衡性,甚或单向性。详言之,流动在将绝大部分社会正面效益集中于流入地和流动农民的同时,却不可避免地将消极的、负面的效益抛给了流出地和留守农民。这一社会现象必须要引起政府高度重视和社会密切关注,否则会导致农村社会的凋敝,在一定程度上会造成社会的动荡。
  1.流动促使“乡政村治”下的“草根民主”渐发蜕变并引发乡村政权“内卷化”[1]。按常理,流动会促使一个社会的进步和发展。但是,对于我国乡村农村社会,却并非如此,20世纪90年代,逐渐兴起的“民工潮”并未给农村社会注入可持续发展的生产要素,反而造成了乡村知识、人力、技术、人才及市场的“经济性”外流。乡村人口流动的主体是乡村青年劳力和知识精英阶层的外流。1978年后,国家意欲建构“村民自治”框架来达到对乡村社会的治理,实现乡村社会的“草根民主”。农村人口流动的结果是“乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中,以至造成乡村发展的‘空心化’。”在市场经济条件下,人口流动表现为一种上位流动,乡村流动主体在年龄、知识、才能等方面具有相对优势。近年来,国内学者实地调研证实,农村外流人口中35岁以下的青年人占总数的86. 3%,外流人口的整体素质普遍高于留守者。乡村基层民主“草根”表现出一种实质枯萎态势,乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向。
  2.流动并未带来农地经营“规模化”,而更趋向于农业“过密化”。在人口压力下,农业“过密化”使得我国农业经济逐渐变为一种“糊口经济”。农地,对于农民而言,首先表现为“生存资料”,活命的基础,而不是“资源优化配置”的生产要素,农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能[2]。土地的家庭承包,不仅造成土地的细碎化、分散化,难以形成“规模经营”农业可持续发展,而且造成土地难以流转,难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动在很大程度上却造成了土地撂荒、抛荒等畸象,导致农业劳动生产率的低效,直接影响农村的健康有序发展。
  3.流动带给既定村民更深的“相对剥夺感”,乡村治理成本增加且效能趋下。国内外学者实地调研证实,流动会促使农民现代性增强与传统性削弱。诚如周晓虹所言:“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校。”[3]农民现代性的提升会促使农民政治文化的现代化和乡村治理效能增强。但是这样的积极效用却并未在乡村社会产生。反而,由于年龄、性别、知识、才能、素质等原因使得未流动农民更多接受到的是关于流动农民上位提升的信息以及城市居民的生活优越性。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”。他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小,现实使未流动农民的“期望-收益比”变得无法弥合。美国学者古尔(T·Gurr)认为,带给社会动荡或变革,“最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感”。“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”,是一种典型的“忿忿不平”。当前,广大农村正在形成并蔓延的“相对剥夺感”,是引发社会冲突的根源之一,直接导致农民对现有权威政治的疏离和文化认同下降。这些现象不利于我国民主政治建设与和谐社会的构建。
  
  三、构建乡村治理的有效对策
  
  在构建现代社会进程中,乡村治理结构的重建,亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合,尤其是政府要不断完善已有制度安排并适时进行制度创新。
  (一)加快城乡二元社会结构解构步伐,促使社会资源的有序流动
  城乡对立二元结构是影响我国全面协调、可持续发展的基本体制矛盾。这个矛盾主要体现为资源配置和流动的失衡性和偏向性。政府通过一系列政治制度供给和政策出台,给予城市和工业分割、占据资源的“相对比较优势”,即社会资源存量及增量的流动和分配偏向于城市和工业。这就相对剥夺了乡村社会发展的可利用资源,其中包括乡村治理结构的有效性。中国社会稳定和发展的潜在最大危险是增长收益得不到普遍分享,特别是广袤的乡村被排除在获益之外。当前,农村人口流动最大的特征是促使乡村社会发展的核心要素,譬如年龄、知识、资本、能力以及市场等更多的表现为一种乡村流往城市的单向性,而这又导致乡村社会发展资源的更为稀缺性。在资源不可回流的情况下,传统的乡村结构在不断“复制”而导致乡村出现调蔽,乡村有效治理成本加大。乡村社会发展的相对弱势,使得政府应通过倾斜性制度供给来不断加以弥合。对此,首先政府应对破解二元社会结构不断“催化”以求“加速”。目前,我国二元结构的解构,无论在理论界还是政策界,均成定说。政府应加大力度促使二元结构尽快解构,为乡村有效治理提供制度环境。这其中,尤其重要的是户籍制度,改革的导向就是要建立城乡一体的市民制度。
  (二)加快乡村农地流转制度建立健全,促使农地的“规模经营”
  当前,影响乡村有效治理的一个重要原因是乡村农地配置并未由于农村人口流动而促成“规模经营”,反而出现大量农地的搁荒、撂荒等现象。究其原委,从经济学角度讲,其中不乏有我国人地关系高度紧张而导致农地生产意义的萎缩和退化的因素。但是,更重要的是我国农地流转制度的缺失和低效。在中国,农地的高产主要是通过对单位土地不断追加劳动力要素投资而获取的,并非是通过资本、技术、信息等生产要素的投入。诚如美国学者德珀金斯认为:在中国农业发展中,“造成单产提高的主要动力是人口的增加”。中国农村土地生产率不断提高的背后却隐藏着边际农业劳动生产率逐步下降,农业有增长却无发展的“农业内卷化”将影响农村结构变迁和乡村社会治理。因此,政府应该加速建立健全农村土地流转制度。一是要加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地流转的法律法规,对

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