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推进电子政务与提高行政效率、降低行政成本的研究

减小字体 增大字体 作者:周伟良 朱方洲 周自斌  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:服务型政府和高效型政府的建设要依赖于电子政务的推进。在分析国外电子政务建设规律的基础上,提出了电子政务建设发展阶段和行政效率及行政成本之间关系模型。以安徽省电子政务建设的实例,分析了模型的有效性和模型的使用问题,并结合电子政务的发展趋势,提出了下一步研究的重点。
  关键词:电子政务 行政效率 行政成本 安徽省
  
  一、引言
  
  电子政务热潮起源于20世纪90年代初期。当时,美国克林顿政府为减少预算赤字、增强经济活力,首次提出了借助信息技术实现“电子政府”(e-Government)或“数字化政府”的概念。此后,世界各国纷纷根据本国实际情况,制定了电子政务发展规划和目标,将电子政务建设作为信息化建设的一个重要领域。
  美国率先明确提出“以公众为中心”电子政务的发展思想,通过网络通信、计算机、半导体、软件、军事电子等技术与政府改革和各产业领域的有机结合,缔造了美国经济持续高速增长的奇迹。在电子政务系统支撑下,仅1992-1996年,美国政府职员就减少了24万人,近2000个办公室被关闭,减少开支达1180亿美元;在管理改革方面,政府增加了3000多条服务标准,废除了1.6万多页过时的行政法规,简化了3.1万多页规定。在上述成果的基础上,美国进一步加大电子政务发展投入,推广电子政务应用。通过与民互动,在2OO3年,有340万纳税个人和35万个企业在网上主动办理报税手续,比2001年分别增加了21%和10%;税额超过数亿美元,使得26个联邦工资支付系统得到了加强,10年来约节省近10亿美元[1,2]。
  电子政务的成功案例表明电子政务成为一个时代进步的标志,是衡量城市、区域、国家文明化、民主化和富强程度的重要指标。建设电子政务,发展电子政务职能,推广电子政务应用是建设和谐社会的时代要求。近年来,在信息技术和网络环境的支撑下,在国家行政体制改革的保障下,电子政务从原来的自动化办公和信息资源共享发展成为国家信息化的重要组成部分之一。具体地说,电子政务就是应用现代信息和通信技术,将现代行政管理理念和服务通过网络技术进行集成,在互联网上实现组织结构和工作流程的优化重组,超越时间和空间及部门之间的分隔限制,向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。这一概念有如下两层含义[3]:
  
  ——电子政务是各国政府有组织、有计划、有目标、持续不断地改造自己组织的结构、流程,优化资源配置,以适应当前政治、经济、社会发展的工具。
  ——电子政务是以数字化形态,通过网络提高政府服务与监管水平、提高行政办事效率,促进政府信息和决策透明化;通过服务满足人类发展的需要,提高公众生活素质(水平)的改革进程;以科学技术来实现对管理程序和操作的控制,促进管理理念的提升和行政管理体制的创新。
  就世界范围来看,电子政务的发展历程告诉我们,电子政务的建设是一个长期的过程。当前各国电子政务的参差不齐的现状表明,电子政务建设发展是一个受经济实力、文化理念、体制结构等多种因素影响的系统工程。根据相关理论和实践证明,电子政务的发展有初级、中级和高级三个明显的阶段[4](如图1所示)。
  电子政务的阶梯型发展模式与政府的执政理念是一个相互制约、共同促进的动态过程。电子政务是实现执政理念和落实战略决策的重要生产力,生产力的提高有助于完善和改进现有的生产关系,现有生产关系的巩固和发展为生产力创造了新的发展空间。作为信息社会中的发展中国家,通过建立电子政务平台,发挥电子政务职能,促进电子政务服务与应用,可以提高行政效率,降低行政成本;规范行政程序,明确行政责任;促进行政改革,提升政府服务形象。因此,建设和完善支持政府办公操作、体现政府执政理念的电子政务系统是当前电子政务的发展趋势和目标。
  
  二、行政效率、行政成本与电子政务
  
  ⒈行政效率与行政成本
  关于效率,马克思曾经生动论述为在单位时间内完成的价值,或者是单位价值实现所需要的时间。从经济学上来说,效率主要体现在稀缺资源配置方式上,提高效率的根本在于调动劳动者的积极性和创造性。行政效率是指国家行政机关和行政人员从事行政管理活动所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比率关系。
  成本是指为了实现某一个目标而进行的投入的总称,起源于企业管理,是指企业在进行生产经营活动中所发生的费用。行政成本指各级行政机关在实施行政管理和行使服务职能活动中所消耗的人力、物力、财力的总和。行政成本属于可控成本,它为管理者通过管理手段的更新和管理模式的创新实现成本的降低提供了可能[5-6]。
  行政效率和成本的测量是一个复杂的系统工程。从宏观上说,行政效率体现在为人民服务的体系制度完善上,体现在促进国家民主、文明、富强的现代化建设进程上。从微观上说,行政效率体现在行政管理的各环节、各层次上,是行政管理体系多种因素的综合反映,是对行政管理活动的整体要求。所有行政组织在全部行政运行过程都应讲求效率。其中在行政管理活动中投入的人力、物力、财力及时间从理论上来说是可以通过一定的方式换算为货币价值形态的。但是在实际的操作过程中,由于管理体系、行政管理绩效的长效性、行政管理的政治性等因素,使得行政管理中的投入难以精确计算。同时,行政管理活动的产出更是一个难以量化的概念,它涉及行政职能与行政目标、行政部门特点与行政发展阶段,是一个数量和质量、效率和效果相统一的定量的经济效益和定性的社会效益的整体。
  ⒉行政效率、行政成本与推进电子政务
  推进电子政务是政务信息化的基础,通过体制创新,从根本上改进政府在管理和服务等方面的工作,逐步构建符合信息社会要求的、扁平化的、高效的、廉政的政府;在深层次上提高工作效率,降低行政成本,更好地为社会、公众服务。从电子政府的发展经验来看,提高电子政务建设水平、推广电子政务资源共享、实现电子政务协同办公的应用,是提高行政效率、降低行政成本的重要途径。其作用的机制是在办公电子化的基础上实现信息发布、政务公开,促进政府的体制改革,优化工作流程,精简冗余机构和人员,提高工作人员的效率和效能,并逐步实现信息资源的积累和应用。
  在上述机制中,信息发布和政务公开主要是指政府上网工程,它是电子政务的硬件基础。通过信息发布,电子政务成为对外和对内的宣传阵地,实现行政办事指南的有效传递和推广,有效减低办事人员的车旅与招待费用等。这种电子政务能在很大程度上改变行政管理中机关“门难进、脸难看、事难办”的现象。在这一阶段里,通过电子政务手段实现行政成本减低不明显或者说减低的行政成本相对于巨大的投入金额是非常小的,其作用是一种长远、隐性的效果和效益。
  在信息交流与沟通的基础上,实现政务电子化,通过与硬件相配套的软件系统,规范、法规等手段,建设电子政务的应用软件和数据库,实现数字、信息和知识资源的共享。这一过程主要是指办公自动化,具体包括政务文档电子化,通信电子邮件化,会议视频化,管理网络化和服务现代化等。在这一阶段,电子政务的显性表现大大地提高个人或整体的效率,通过实现无纸办公等节约行政成本;在隐性的方面,电子政务为改变工作方式方法,对行政体制改革起到促进作用。
  在电子政务发展的高级阶段,电子政务的硬件系统和软件系统与人的全面发展、社会发展的进程之间相互协作,共同进步。在这一时期,电子政务主要以体制创新、协同办公、体现为人民服务执政理念等为主要内容。

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