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电子政务中的IT治理研究

减小字体 增大字体 作者:周贺来  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:首先指出了当前我国电子政务建设中存在的主要问题;然后介绍了IT治理的基本知识,并阐述了在电子政务建设中引入IT治理的必要性和重要价值;最后对电子政务建设中IT治理实施的实际困难、实施方法、应用模型、工作流程以及未来的主要研究内容进行了分析。
  关键词:电子政务 IT治理 政府信息化建设 COBIT模型
  
  一、引言
  
  电子政务的实质就是通过IT技术在政府中的深入应用,提高政府信息资源开发利用的效率,进而提高政府行政管理的效率。电子政务的建设效率关系到政府管理社会与服务大众的绩效,关系到经济与社会的稳定发展,关系到未来“知识型政府”的正常运转。
  经过多年的建设,我国电子政务的建设已经取得一些成绩,但是,整体来看,其发展进度依然迟缓,整体绩效也不够理想,服务效果不够满意,这是非常值得深入研究和探讨的课题。
  本文尝试将IT治理的理念引入电子政务建设中来,以便加速我国电子政务的建设步伐,确保电子政务建设的持续、稳定、健康、安全发展,并不断提高电子政务的建设效益。
  
  二、当前我国电子政务建设中的主要问题
  
  我国电子政务的建设始于20世纪80年代中期开始的政府OA工作,后来又经历了“海内工程”的正式启动、“三金工程”的成功实施、“政府上网工程”的全面铺开、“三网一库”体系的总体规划,尤其是进入21世纪以后,电子政务建设更是得到了国家各级政府、各个部门的大力支持,2002年党中央还专门下发了关于指导电子政务建设的“17号文件”。
  经过20多年的发展,我国电子政务建设已取得了一定的成绩;但是,随着工作深度的不断深入和工作范围的日益拓宽,目前也出现了一些不和谐的问题,主要表现在以下几个方面。
  ⒈项目规划和建设投资方面的问题
  在项目规划和建设投资方面,目前很多地方和部门普遍存在各自为政、随意规划、盲目投资、重复建设、追求先进、盲目攀比等不合理现象。具体表现如下:第一,在信息化项目的规划上,存在着各自为政、重复建设的现象。很多看上去非常“宏伟”的规划背后,往往隐含着巨大的风险和挑战——很多地方都还没有很好地进行基础信息资源整合和政府业务流程的调整。如果不能很好地战胜这些挑战,非但不能使我国的电子政务建设快速发展,还有可能走弯路,甚至给国家财产造成不可估量的损失。第二,在信息系统选型中,存在着“追求先进”、“盲目攀比”的心理,存在一种错误观念,即硬件设备是越“先进”越好,技术方案是越“新潮”越好,应用软件是越“高档”越好,网络系统也是“越快越好”。如此一来,我国政府部门几乎成了国际信息技术潮流的“风向标”,以至于国外同行来参观时都甚感诧异,而我们有些官员自己对此也“自豪不已”。其实,我们有时完全没有必要为那些当前用不着的最新技术、最高性能、同时也是最昂贵的设备和技术费心,而应该把注意力高度集中到如何创新政务,构建有效的政务应用上来。第三,投入与产出不合比例,存在着盲目投资的问题。从投资效率的角度来看,对政府信息化投入产出的约束过弱,缺乏科学的投资效益评价机制与有效的监督;在项目的立项、承包、管理等环节都存在不同程度的寻租问题,轻则不能达到预期的目标和效果,重则造成浪费、欺诈、贪污,严重损害国家和人民的利益。有些项目一哄而上,造成了不小的浪费,出现了不少“政绩工程”、“面子工程”、“关系工程”。
  ⒉跨部门协作和信息协同方面的问题
  在电子政务建设绩效评价体系中,实现跨部门协作和业务信息协同是一个主要的评价指标。但是,我国目前电子政务在业务协同工作中,“信息孤岛”、“信息烟囱”严重制约着跨部门协同工作的实现。在宏观层面,我国电子政务的目标已经锁定在提高党的执政能力和政府的行政能力上,要实现跨党委、人大、政府、政协、法院、检察院的信息资源共享和跨部门联合应用。与之对应,电子政务建设中,一项重要战略目标就是实现跨部门的协同工作(如一些大型项目的跨部门联合审批以及多部门的协同办公),这必须依靠各级政府门户网站的成功建设与应用,尤其是“一站式”办公、“一表式”申请以及“一网式”服务的顺利开展。
  目前,在电子政务的实际运用中,我们缺乏跨系统、跨部门的强有力的领导力和执行力,缺乏有效的协调、指导机制。很多地方和部门因为种种原因,在横向上多个相关部门普遍存在“信息孤岛”现象,部门之间协同办事能力很差;同时,在纵向上,各个垂直职能管理系统往往重视内部办公专网的建设,形成一个个纵向的“信息烟囱”,而忽视对外服务的外网功能的完善。
  ⒊领导机制与管理体系方面的问题
  在领导机制和管理体系中,长期以来,我国电子政务建设一直停留在经验型管理阶段,在这种管理方式下,管理效能的高低基本上依赖管理者个人的理念和能力,其最大的弊端是信息化建设难有传承性,常常处于低水平重复建设状态。
  以高层管理为例,目前大多部门仍然普遍采用行政副职分管制,这种方式存在五个缺陷[1]:一是信息化只是这位分管领导众多分管工作中的一项;二是信息化的具体工作方向、目的、方法基本上凭借分管领导个人的理念和主张;三是对分管领导基本上没有IT业务与管理经验方面的要求;四是缺乏更高层面上对分管领导的协调指导;五是人事调动过于频繁。在这五个方面管理缺陷存在的情况下,很难建立和管理统一的、规范有序的、不断完善和发展的政府信息系统。
  另外,在微观层面,我国电子政务建设和管理的执行部门至今没有建立起责任制,无人对失败的信息系统承担法律责任。同时,在政府信息化绩效评定方面,往往是只重视结果而忽视过程;在进行信息化项目审核时,只是进行合规性(投资项目是否符合国家规定,资金花费是否违背财务管理制度等)评判,而很少进行综合性效益评估。
  ⒋其它方面存在的主要问题
  除了上述因素外,在其他方面的问题还有很多。如在信息安全防范方面,目前很多部门信息安全意识较差,系统安全漏洞频繁出现[2];再如,由于电子政务方面的立法进程缓慢,再加上信息资源开发在技术、资金与人力上都存在着一定的限制,信息公开与共享进程缓慢。
  
  三、IT治理的含义与内容
  
  ⒈ IT治理的概念
  IT治理(IT Governance)是近年来公司治理与企业信息化领域出现的一个热点问题[3]。
  IT治理最早出现在企业信息化领域,这在其早期定义中可以看出,例如:1998年在美国成立的IT治理协会(IT Governance Institute,ITGI)就指出:“IT治理是董事会和高级管理层的责任,是公司治理的一部分,这项工作由高层管理机构负责,其目的在于确保IT能够支撑和扩展组织的战略和目标”[4]。后来,我们国内开始有一些专业人士将IT治理范围扩大到政府信息化领域,在这方面中国IT治理研究中心孙强先生功不可没,他近几年一直在积极致力于将IT治理理念引入我国。他认为,IT治理用于描述企业或政府是否采用有效的机制(就是为鼓励IT应用的期望行为而明确决策权归属和责任承担的框架),使得IT的应用能够完成组织赋予它的使命,同时平衡信息技术与过程的风险,确保实现组织的战略目标[5]。
  再后来,我国高校的相关专家、学者也都开始关注IT治理问题,例如,同济大学博士生导师、我国著名信息系统专家胡克瑾教授认为,IT治理是一个关系和过程的结构,用来指导和控制企业,通过平衡在IT及其过程上的风险和回报来增加企业价值从而达到企业的目标[6]。中山大学学者肖静华、谢康等认为,IT治理就是组织为了使IT的价值得以实现的一种保障机制[7]。南开大学公司

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