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主体功能区框架下产业发展战略研究

减小字体 增大字体 作者:成 亮 梁春燕  来源:www.bob123.com  发布时间:最新发布
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  摘要:主体功能区这一概念的提出,丰富了我国区域发展的理论,必将优化我国的空间结构,提高开发效率,增强区域的可持续发展能力,切实有效地保护好国土资源和生态环境。而发展战略正确与否决定着主体功能区建设的成败,本文将在主体功能区框架下对产业发展战略进行探索。
  关键词:主体功能区 产业策略 发展战略
  
  一、引言
  
  主体功能区是贯彻落实科学发展观的有效举措,是促进资源合理开发和保持自然生态环境的迫切需要,也是促进城乡统筹和区域协调发展的重要途径,推进形成和加快实施空间主体功能区,必将优化我国的空间结构,提高开发效率,增强区域的可持续发展能力,切实有效地保护好国土资源和生态环境。本文将从主体功能区划的基础上,分别对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区提出各自的发展战略。
  
  二、主体功能区的划分
  
  主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力,按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。“十一五”规划纲要提出,要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域;重点开发主要是加快工业化和城市化进程,在提高经济增长质量和效益基础上壮大经济规模,集聚人口;限制开发主要是保护好自然生态,因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业;禁止开发主要是控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。
  
  三、主体功能区划分基础上的产业发展战略
  
  在主体功能区建设框架下,产业发展战略要根据各个功能区的功能定位。正确定位每个功能区的产业政策的同时还要根据各功能区的特点进行优势互补,利用优化开发区域和重点开发区域的发展为限制开发区域和禁止开发区域的顺利实施创造条件。同时,加强优化开发区域和重点开发区域的联系,使各自的比较优势都能充分的发挥;优化开发区域和重点开发区域要加强优势互补,还要充分利用限制开发区域和禁止开发区域的自然资源;承担限制开发区和禁止开发区域的剩余劳动力。
  
  (一)优先开发区域
  优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域,那么在这类地区,要进一步提高国土资源的利用率,在地区发展道路上,必须走立体提升发展战略。优化开发区的立体提升战略需要完成两个方面的提升:一是产业提升,通过产业结构调整,提高开发密度的潜能。优化开发地区在第一轮经济增长中,主要利用经济开发区作为产业发展的主要空间,目前这个空间的开发已趋向饱和。在此背景下,优化开发区促进产业升级,进行产业转移,把资本密集型产业向重点开发区域转移,大力培育轻工业产业集群。在优化开发区推进城镇服务业的发展,也为吸引新的就业和人口流动创造了条件。重化工产业属于资本密集型产业,对就业贡献率远低于轻工业,但服务业属于劳务密集型产业。所以,优化区域的轻工业产业集群的培育,不仅有利于产业结构的立体升级,也为限制开发区的劳动力转移创造了条件。
  
  (二)重点开发区域
  重点开发区域是指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域,这类区域既要承接优化开发区域的产业转移,也要承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,逐步成为未来支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。虽然作为国家重点开发区域的边界有待进一步研究划定,但其重点开发区域的主体功能定位是毋庸置疑的。在主体功能定位上应突出以下三点。
  1,通过强力推进工业化来实现区域经济率先崛起
  要注重发挥已有的产业优势,增强区域产业配套能力,积极吸引外来资金和技术,大力承接优化开发区域和国际上的产业转移,承接国际先进制造业和现代服务业转移,发展前景广阔的新兴产业,引导产业集群化发展,壮大产业规模,力争形成若干新的产业高地。要合理引导产业布局,进一步壮大区域内中心城市的经济规模,充分发挥产业集群的辐射和带动作用,使之成为经济持续健康发展的新的经济集聚区和新的经济增长极。
  2,通过加快城市化吸纳和集聚更多人口
  通过发展城市经济创造更多的就业岗位,为农村人口进入城镇创造条件,积极吸纳限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,力争形成若干城市新区。合理引导人口分布和城镇空间格局,优化城市规模结构和布局。进一步增强人口集聚能力。
  3,创建适宜人口集聚的生态环境和居住环境
  重点开发区域要实现高起点的规划与建设,尤其要加强基础设施建设与规划,改善投资创业环境,在工业化、城镇化过程中,坚持发展与保护并重,保护好耕地、水面、林地、湿地等绿色空间,减少经发展对生态环境的影响,创造适宜人口集聚的生态环境。完善城市功能和公共服务体系,实现人口积聚和经济积聚的相互促进、良性互动、协调发展。
  
  (三)限制开发区域
  限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域。那么解决限制开发区矛盾,就是要重点解决环境、资源的承载力与人口、经济发展的矛盾。在国土资源规划中专门划分出限制开发区,为这类地区发展模式提出了新思路。既然威胁这个地区发展的最大难题是人与自然的矛盾,那么我们对限制开发区的发展模式就应当从原来的产业开发思路,转向围绕减少人对自然压力上来。鉴于人与自然的矛盾,减少产业开发强度的出路,就是减少这个区域内居住的人:如何减少人,也不能通过简单移民来解决,而应当通过养育开发模式来解决。
  所谓养育模式,包括对人和环境两方面的养育。通过对人的“养”和“育”,在对人的能力和观念的提升中实现人口流动和转移。通过对自然环境养育,使自然发挥生态保护功能的同时,形成特定产业开发功能,如通过养育形成生态旅游集群等。具体构想如下:在养育中进行对限定产业的发展。凡是限制开发区,大都属于不宜发展大规模制造业的地区,只能依靠当地资源禀赋进行旅游产业和特定能源产业的开发。为了保证这类地区因产业过度开发而失去生态环境保护功能,对这类地区所限定的产业开发。要走在养育中对限定产业开发的新路子。所谓养育开发,就要根据生态环境养育的程度和承载能力,确定产业开发范围、时间和强度。这个地区产业开发不能走完全市场化道路,而是根据市场的需求与养育的程度进行有限制开发。
  
  (四)禁止开发区域
  禁止开发区属于如国家级自然保护区、世界文化自然遗产等依法设立的各类自然保护区域等。与禁止开发相对应,必须建立一个保护主体明确、保护职能到位的管理体制。对具有特区性质的禁止开发区管理,传统的做法往往是建立新的管理机构来履行职能。这是一种增加管理成本、导致管理机构与地方政府摩擦的低效率管理模式。有效的管理模式是将所在禁止开发区的政府实现职能转换,成为承担保护职能主体。禁开发区的政府要围绕保护职能,进行行政机构改革。保护区的政府机构设置和人员编制,要走出现行的完全与上级政府相对应的行政管理体制,撤销或精简原来与经济发展的有关机构,将其转换为与履行保护职能有关的新机构,根据保护功能的需要,进行新的机构设计和调整。
  禁止开发区的居民尽量不要通过移民办法来解决,这是一

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